事件回顾
4月20日，位于美国路易斯安那州威尼斯东南约82千米处海域的石油钻井平台“深水地平线”爆炸，后沉入墨西哥湾，导致美国历史上最严重的漏油事故。
英国石油公司(BP)首席执行官辞职，两个月后BP市值缩水1000亿美元，处理费用升至61亿美元，赔偿基金需要200亿美元。
日前，美国政府宣布解除于4月份颁布的墨西哥湾深海石油开采禁令，开始实施新的监管规则，并创建了一个监督墨西哥湾漏油事故清理工作的专责小组，以确保在清理漏油过程中方法一致。
7月3日，紫金矿业集团紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，9100立方米废水外渗引发福建汀江流域污染。紫金矿业副总裁、原紫金山金铜矿矿长陈家洪因涉嫌重大环境污染事故罪被公安机关刑事拘留，福建省环保厅的行政处罚决定书也于近日下达，罚款金额为956.3万元。
污水渗漏事故处理尚未结束，9月21日，紫金矿业全资子公司信宜紫金矿业有限公司所属的银岩锡矿因强降雨溃坝，造成下游钱排镇居民28人死亡或失踪。事故目前仍在调查中。
7月16日，大连新港附近中石油的一条输油管道发生爆炸，超过50平方公里海域受到污染。
事发后相当长一段时间，对于责任承担和损害赔偿，中石油相关单位一如既往地保持沉默，却高调地召开了“7·16”火灾事故抢险救援表彰大会。
事发至今已近3个月，外界似乎逐渐淡忘此事，在爆炸中受损的部分渔民开始上访。
10月4日，匈牙利一家铝厂废物池发生泄漏，有毒废水流入流经多国的多瑙河，造成重大生态灾难。
铝厂10日向事件中的死伤者表示哀悼与慰问，为事故发生后没能及时采取措施表示道歉，并称将做出相应赔偿。匈牙利政府逮捕了铝厂负责人，匈牙利总理欧尔班指责此次事故中的“人员疏忽”，政府将对铝厂处以最高7300万欧元的罚款，并暂时将这家私人铝厂国有化。为帮助受灾民众，匈牙利政府已设立了“匈牙利救济基金”。
这是一个多事之秋。从墨西哥湾漏油事故到大连输油管道爆炸，从紫金矿业污水渗漏和溃坝风波到匈牙利铝厂废物池泄漏，重大污染事件频发……
墨西哥湾漏油事故的处理，奥巴马政府受到美国民众的质疑；大连漏油事故的处理，中石油一如既往地保持沉默，大连市政府却在替肇事者清理残局；紫金矿业污水渗漏事故的处罚单下达前夕，却又发生了溃坝事件；匈牙利毒液泄漏事故正在清理，政府态度积极，但仍然遭到环保组织对其信息披露的质疑。
为何肇事企业和政府会遭到质疑？如何建立一套完整的机制来遏制污染事故？本报特约请环境保护部环境与政策研究中心研究员胡涛博士，梳理美国环境管理机制中可借鉴之处；约请能源与环境法律委员会主任刘建军，剖析我国环境管理中存在的问题。
美国怎样实现制度环环相扣？
责任明晰是基石，可操作性很重要
◆中国环境报记者曹俊
他山之石，可以攻玉，美国的环境管理制度有何值得借鉴之处？记者采访了环境保护部环境与政策研究中心研究员胡涛。胡涛认为，美国的环境管理最值得我国借鉴之处，就在于其明确的权责界定。权责界定主要通过立法来体现，而责任的明晰又使社会机制不断完善。
他山之石，可以攻玉，美国的环境管理制度有何值得借鉴之处？记者采访了环境保护部环境与政策研究中心研究员胡涛。胡涛认为，美国的环境管理最值得我国借鉴之处，就在于其明确的权责界定。权责界定主要通过立法来体现，而责任的明晰又使社会机制不断完善。
“在美国，联邦政府负有事先的危险废物污染源信息收集与披露责任，企业必须对其造成的环境污染事故承担责任。污染事故发生后，一般，保险公司可以先期支付临时性保险金；之后，若发现事后持续污染，还可继续对企业实行事后罚款；若企业破产，可由政府的超级基金来实现公共支付功能。这一体系有效运转，使各方的制约和监督环环相扣。”胡涛说。
■立法基础有何不同？
□明晰各方责任，条款可操作性强
“美国的环境立法对责任的界定十分明确，这是其环境管理体系的坚实基础。”胡涛说。
胡涛特别介绍了美国针对环境事故进行风险管理具有重要影响的一部法律，即1980年的《综合环境反应、补偿与民事责任法》(CERCLA)，也被称为《超级基金法》。CERCLA明确规定了排放至环境中造成环境事故的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了比较完备的有害废物反应机制和环境损害责任体制。
根据CERCLA规定，“潜在的污染事故责任人”包括:污染场所的现有所有者；场所在当初被污染时的所有者，有关废物处理设施原有的所有者或营运人；产生废物的工业活动操作者；废物运输者和废物商人；参与有害物质处置或有关管理决策的公司官员。
CERCLA实行“可追溯的、严格的和连带多方”责任。在确定法定责任时，并不考虑污染方实际过错的多少。如果损害是不可分的(一般是这样)，任何一个潜在责任方均可能对全部赔偿数额完全负责，而不管其个别责任实际有多大。
“CERCLA只是一个例子，其实美国的立法都对各方责任界定得非常清楚，每一部法律都对法律执行的条款作了特别详尽、细致的规定，可操作性极强，就像一本本字典。”胡涛说。
据胡涛介绍，美国联邦政府最主要的责任在于污染源调查与信息披露。政府有义务将潜在的、可能造成污染事故的污染源进行普查，列出清单，并向社会及时披露。地方政府的职责在于维护好运行管理体系，并有效开展执法。
“按照美国的法律责任，污染事故的责任人主要是企业。”胡涛说，“CER－CLA授权美国环保局有责任敦促各方对危险物质予以清理，而不管当事人有无过错，亦即任何当事一方均有承担清理费用的义务；法案也允许先行支付清理费用，清理完成后再通过诉讼等方式向责任方索回相关费用。”
■国会监督意义何在？
□促进有效执法，快速修订法律
如何能够确保法律有效实施呢？胡涛认为，美国法律责任中对污染企业的巨额罚款和对企业法人的刑事处罚，是十分有力的约束。同时，美国国会的监督是法律有效执行的重要保障。
美国80％的环境案件是通过民事赔偿解决的。民事赔偿必须满足两个条件，一是与违法者所获利益相当，二是处以附加罚款以阻止类似行为再次出现。因此，违法企业往往面临着巨额罚款甚至濒临破产，这是促使其履行责任的一个重要约束。
据胡涛介绍，对于一些案件的判罚，若行政当局认为依据法律处罚力度不够，还可以向国会报告并提出处罚意见。同时，国会也会对所有案件的处罚进行监督，以确保案件处罚的合理性。
美国对BP漏油事件的赔偿确定是一个典型案例。根据美国法律，漏油的赔偿上限仅为7500万美元。美国国会快速修订了这一法律条款，取消了对漏油事故责任方的赔偿上限，并确定此次事件需要设立200亿美元的赔偿金。
“修订法律速度之快令人惊叹。”胡涛说。据他介绍，只要有国会议员提出修正法律的议案，即使只针对某一项条款，国会都会迅速组织研讨，并推出法律的修正案。当对个别条款的修正案达到一定程度之后，国会就会梳理所有零碎的修正案，对法律进行一次完整修订。
在实践中，我国也常常面临这种现象，如某些条款在法律适用时不够准确、不够具体、操作性不强、力度不够。一般，针对个别条款而修订法律，在我国十分罕见，往往是由最高法院给出条款的司法解释。“可以考虑借鉴美国的法律修订模式，不需要等到对法律的全文修订草案提出之后再研究，以缩短修订周期，最重要的是，能够尽快推出适合的法律条款，真正发挥法律效力。”胡涛说。
■环境执法能力高低？
□执法队伍专业，州政府相互监督
据胡涛介绍，美国的很多州采取州以下直管形式开展环境执法。他们拥有专业的环境执法队伍，这支队伍与消防、公安等队伍联动，有执法权，有专业装备，甚至佩带枪支，“甚至常常执行消防任务，应急水平和执法能力相当高。”
在环境执法中，“美国不同州之间会相互监督。举例来说，假如A州发生了环境污染，一旦污染蔓延，企业没有控制，或州政府没能采取有效行动，其他州会对A州政府提起诉讼。”胡涛说，“这种州政府之间的相互监督和制约也相当奏效。”
据胡涛介绍，美国联邦政府成立了超级基金，旨在解决被弃或无人照管废物丢弃场所的废物问题，这就为全社会所有污染场地的清理找到了各自的解决方案。对高风险行业征收的特殊税款，加上对污染企业的罚款，构成了超级基金的来源。
“当然，不能不提的还有美国相当独立的司法。”胡涛接着说。“其陪审员制度以及独立委员会调查的事故处理方式，是司法部门独立发挥作用的得力助手。尤其是独立委员会，是司法部门采信的重要方式。”
■社会力量怎么参与？
□金融直接监管，公众广泛监督
据胡涛介绍，美国严格的责任主体界定催生了金融业的发展，如环境污染责任保险，也催生了第三方环境污染评估行业。”胡涛说，“在实践中，若银行等信用机构占有作为抵押品的被污染土地，就需要承担连带责任。因此，美国的银行会雇佣很多环境管理专员，保险公司也会对企业进行环境风险评估，并督促企业完善风险管理体制，对执行不到位的企业提高保费，以降低风险。”
“实际上，金融行业的介入，实现了环境风险监管的社会化，要比政府监管更直接、效果更好。”胡涛补充道，“但是，这套机制的基础仍然是法律中严格的污染责任主体界定。”
“公众的监督力量在美国也不容小觑。”胡涛说，“由于污染源信息披露政策完备，公众对于其周围的高污染风险企业等污染源信息很清楚。公众会向当地政府施加压力，迫使政府加强环境监管。对于不能达到公众愿望的政府，公众会在选举投票时行使其权利。”
垄断性企业为什么不怕闯祸？
政企关系太紧密，赔偿机制不完善
◆中国环境报 记者黄婷婷
为何垄断性企业在重大环境污染事故发生后安然无恙？发达国家的企业环境责任制度对我国有哪些借鉴意义？记者采访了北京市中伦文德律师事务所合伙人、能源与环境法律委员会主任刘建军。
问:为何紫金矿业发生污染事故之后，股价不降反升？为何一些垄断性企业在重大污染事故发生后安然无恙？
答:我国的行业垄断不仅仅是自然垄断，更是一种行政垄断。
紫金矿业股价不降反升，是因为污染事故发生后，企业和其主要负责人并未受到严厉的责任追究和经济处罚，事故的代价不足以影响企业利润持续增长。广大股民早已习惯了这种现象，这与我国重要产业部门的行业体制和企业体制有关。
第一，我国的行业垄断并不仅仅是自然垄断，更是一种行政垄断。这些垄断性企业与政府部门有着密切联系，它们借助政府权力，享受着国家政策和财政资金上的倾斜和优惠。
第二，我国的行业垄断具有高度集中性，行业中的企业很少，这些垄断企业已经形成利益联盟，凭借其垄断地位，制定垄断价格，收取高额垄断费用，保证其收入。
第三，国有资源的所有者缺位。目前我国国有资源所有者制度不健全，导致垄断企业的利润不能够真正、充分地为全民所享有。事故发生后，一些地方政府不作为、处罚不力、赔偿不充分，从另一个侧面反映了国有资源的所有者缺位。
问:如何处罚才能让企业“一朝被蛇咬，十年怕井绳”？
答:加大对企业的处罚力度，对企业产生威慑作用。
根据我国《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律规定，对造成环境污染事故的企业主要责任人员，应当由有关行政部门给予行政处分；若构成重大环境污染责任事故罪，还可追究刑事责任。
面对企业不负责任的行为，无疑应完善相关法律制度，加大对企业的处罚力度。具体来说，一是在民事赔偿方面建立环境污染惩罚性赔偿机制；二是加大行政处罚力度，提高罚款额；三是加强对责任人刑事责任的追究。
然而，对于一些大型垄断性企业，由于其行政垄断性，有关行政机关能否真正履行其行政职责，是关系到处罚能否到位的根本问题。
问:从哪些方面可以规范企业的环境行为，让其真正履行社会责任？
答:不仅应从法律上给予其民事、行政和刑事处罚，还应从经济上给予制裁，从政策上予以限制。
一是引入国际企业社会责任标准，并针对我国国情，构建我国的企业社会责任体系。虽然企业社会责任国际标准SA8000也已引入我国，但这些标准目前还停留在道义层面，未上升为法律准则。
二是完善反垄断法律体系。2007年，我国出台了《反垄断法》，奠定了我国反垄断法律体系的基础。我国应尽快出台《反垄断法》实施细则和行业反垄断规则等，限制和制裁垄断企业的违法行为。
三是加强政府对企业的积极引导。政府应当在企业内推行社会责任标准并监督企业执行，收集、披露企业社会责任信息等。同时，还应逐步消除垄断行业的行政保护主义，切断地方政府同垄断性企业的“血亲关系”，做到政企真正分开。
四是完善企业自我约束机制和企业内部社会责任管理体制。可要求企业设立专门的社会责任管理部门，定期编制企业社会责任报告并向公众披露等。
五是形成完善的企业社会责任监督体系。监督体系不仅包括政府部门的监督，还应包括行业协会、工会、消费者组织、环保组织等社会团体监督及新闻媒体监督、公众监督等。
问:发达国家的企业环境责任制度对我国有哪些借鉴意义？
答:应建立环境诉讼制度和污染强制责任保险制度，设立环境损害赔偿基金。
针对企业的环境污染问题，许多发达国家都建立了企业环境责任制度。包括:环境污染强制责任险制度、环境污染损害赔偿基金制度、清洁生产制度、生产者责任延伸制度等。我国可从以下几方面进行制度完善:
一是建立公益诉讼制度。由于环境污染侵权案件具有受害主体的广泛性和不确定性，诉讼程序的复杂性等特点，公益诉讼制度是解决问题的最好途径。
二是设立环境损害赔偿基金。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书(《修正1971年设立国际油污损害赔偿基金公约的1992年议定书》)设立了国际油污损害赔偿基金。我国已于1999年加入了这一议定书。美国在1989年埃克森轮油污案后，于1990年通过了《石油污染法》，设立了专门处理石油污染的责任基金。
我国可以借鉴以上国际公约和立法，设立环境污染赔偿基金，基金的来源为政府征收的燃油税、环境税等税收收入、财政拨款及企业每年上缴基金的费用，并由专门机构管理基金，在事故责任主体不明或发生重大紧急公共污染事故的情况下，可由基金进行赔偿和救济。
三是建立环境污染强制责任保险制度。一些发达国家的环境立法，如德国《环境责任法》、瑞典《环境保护法》、俄罗斯《环境保护法》、美国《资源保育与恢复法》等都规定了有污染危险的企业或具有污染危险的设施的所有人应当预先支付一定数额的环境损害保险费，否则由主管机关对企业处以罚款或禁止设施运行。
1969年《国际油污损害民事责任公约》第七条规定，在缔约国登记的载运2000吨以上的散装货油的船舶所有人必须进行保险，或取得其他财产保证，以便按公约的规定承担其对油污损害应负的责任。对油污损害的任何索赔，可向污染企业提出，也可向保险人直接提出。
我国应当借鉴以上环境立法和国际公约，把突发性与积累性的环境污染损害责任保险作为强制保险予以确立，可以采取先试点推行、再予以立法推行的循序渐进模式。
他山之石 国际污染损害赔偿案
日本水俣病事件
半个世纪的抗争
1923年，新日本窒素肥料公司在生产中使用汞作为催化剂，其副产品甲基汞未经处理就排入水俣湾海域。水俣湾一些居民在不知情的情况下，长年食用甲基汞严重超标的鱼类。20世纪50年代初，毒素生物累积作用显现，居民患上了不明原因的神经性疾病，走路不稳，口齿不清，失去视觉和听力……这就是震惊世界的水俣病事件。
1969年，水俣病受害者第一次提起诉讼，原告共有40多人。
1973年，法庭判决原告胜诉，日本氮肥公司同意支付每位原告数万美元的一次性补偿金以及医疗费等费用。随着时间的推移，要求被认定为水俣病受害者的人越来越多，他们自发形成了不同的受害者群体，并纷纷走上了漫长的诉讼之路。
今年3月29日，日本熊本县水俣病患者团体起诉日本政府、日本窒素肥料公司一案的第五次和解调停在熊本地方法院举行。原告、被告双方接受此前第四次调停时法院提出的和解建议，宣告这桩诉讼最终以和解的形式结案。日本氮肥公司将支付每名受害者一次性赔偿金210万日元，日本政府和熊本县政府今后每月将向患者发放1.29万～1.77万日元的医疗补助。此外，窒素肥料公司还将承担患者团体的诉讼和活动费用共计29.5亿日元。
切尔诺贝利核污染事件
还不清的债务
1986年4月26日，在进行一项实验时，切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆炸，造成30人当场死亡，8吨多强辐射物泄漏，20多万平方公里土地受到污染。
据统计，切尔诺贝利核事故的受害者总计达900万人。前苏联政府用于清理核污染、为受害者提供医疗帮助、社会保障、津贴、建设新的村庄和住宅等方面的预算开支高达230亿卢布。
1992年～1998年，俄罗斯用于消除切尔诺贝利后果的财政预算为460亿卢布，支付事故清理人员和受灾区居民的津贴和补助达360亿卢布，乌克兰支付30亿美元。白俄罗斯在评估损失时指出，切尔诺贝利造成的损失是白俄罗斯政府32年的总预算，相当于2350亿美元。
消除切尔诺贝利污染后患给俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯政府造成了巨大的财政负担，成了这些国家还不清的债务。
埃克森原油泄漏事件
5亿美元的赔偿
1989年3月，美国埃克森石油公司旗下的“埃克森·瓦尔德斯”号油轮在阿拉斯加海域发生泄漏，约有1100万加仑原油流入威廉王子湾，造成了严重的环境污染。
事故发生之后，美国国会立即通过了《石油污染法案》，包括取缔“埃克森·瓦尔德斯”号在阿拉斯加水域生产的条款。埃克森动用了1.1万名工人花费了约20亿美元进行原油清理，并另外花费了10亿美元解决民事赔偿。
1994年，在一场由约3.2万名原告提起的诉讼中，联邦陪审团判决埃克森支付28700万美元实际损失赔偿和50亿美元的惩罚性赔偿。埃克森不服判决进行了上诉，观点是原油泄漏是偶发事故，但是法院认为船长醉酒操控油轮应当受到谴责。
联邦上诉法院第九巡回审判庭下令原案法官削减赔偿数额；2002年12月，法官将赔偿数额减少到40亿美元，埃克森要求重审。最终，最高法院下令埃克森支付赔偿金仅为5亿美元。
“埃里卡”油轮污染事件
法国生态赔偿的先例
1999年12月，“埃里卡”号油轮在法国海岸沉没，漏油1.4万吨，造成了法国有史以来最严重的环境灾难。船体年久失修、严重腐蚀和船员驾驶不当是事故发生的主要原因。由于法国法院首次判定环境责任方给予受损方相应赔偿，这一事件具有里程碑式的意义。
2008年1月，“埃里卡”号的审判结束了历时8年多的司法程序，获得了巴黎高等法院长达278页的判决书。法院判定货主道达尔集团对“埃里卡”号油轮沉没造成的环境污染负有责任，罚款37.5万欧元；道达尔和为“埃里卡”号开具适航证明的意大利船级社、“埃里卡”号的管理和所有者还必须向大约100名原告支付1.92亿欧元赔偿金。
法国保护鸟类联盟主席阿兰说:“我们得到了80万欧元赔偿。不过，即使只得到1欧元，我也十分开心。”
公安备案37130202371780