环保优先是科学发展必然选择

□本期对话人物

李源潮 中共江苏省委书记、江苏省人大常委会主任。

江苏省涟水人，中央党校法学博士。历任共青团中央书记处书记、国务院新闻办公室副主任、文化部副部长、中共江苏省南京市委书记。中共第十六届中央候补委员，第七届全国政协常委，第八、第九届全国政协委员。

对话人 中共江苏省委书记、江苏省人大常委会主任李源潮

采访人 本报记者 高杰

点击一

焦点关注如何解决经济快速发展与人均环境容量全国最小之间的矛盾

关键思路

把环境保护放在科学发展的优先位置

记者:“十五”末期以来，特别是近期针对太湖治理工作，环保优先方针被屡次提及，并显现出越来越突出的地位。江苏省为什么要提出并实行环保优先方针？

李源潮:江苏省落实科学发展观，必须实行环保优先方针。回顾科学发展观在江苏落实的历程，我们可以越来越清晰地得出这样一个结论:环保优先是江苏率先科 学和谐发展的紧迫任务和必然选择。从发展进程看，现在环境问题已成为江苏科学发展最突出的难题，当前就是要突出落实环保优先方针。

环保优先是江苏省的重要省策，这是由中国的基本国情和江苏的基本省情所决定的。在这里，要着重从“四个论”讲起。

——特殊省情论。人均国土面积全国最少，人均环境容量全国最小，这是江苏省的自然禀赋。作为东部沿海省份，江苏省经济已连续15年保持两位数增长，以占 全国1.06％的国土面积创造了全国1/7的工业总产值和10.3％的GDP，在为全国发展大局做出重要贡献的同时，也承受着巨大的人口资源环境压力。从人口密度看，江苏省每平方公里人口达736人，是世界的16.6倍、亚洲的6.2倍、全国的5.4倍，甚至比世界上人口密集的日本、韩国还高出108％和49.7％。从环境负荷看，尽管江苏省单位GDP产生的COD仅为全国的2/3，但每平方公里国土上的COD、SO2负荷量，分别是全国的6.41倍、5.66倍。人口、产业和城市的高度密集、环境资源先天不足、环境负荷过大的特殊省情，决定了江苏省必须把环境保护放在科学发展的优先位置。

——发展阶段论。经过多年的快速发展，江苏省已进入人均GDP由3000美元向7000美元攀升的重要阶段。国际经验表明，这一阶段，既是工业化、城市化、国际化发展的加速期，又是环境污染的高峰期，环境与发展的矛盾日益凸显。发达国家上百年逐步出现、分阶段解决的环境危机，在江苏省已经集中出现。同 时，随着物质财富的积累、科学技术的进步和结构调整的加速，这一阶段有可能成为由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转型期。只要我们牢牢把握这一发展 阶段的特征，坚持环保优先，实现科学发展，就有可能实现经济和环境的双赢。否则，环境加速恶化，物质发展成果将被环境损害倾覆。

——全面小康目标论。生产发展、生活富裕、社会和谐、生态宜人，是全面小康建设的科学和谐之路。生态环境改善，人与自然和谐相处，是实现全面小康的重要发展目标。如果经济发展了，收入增加了，但人居环境恶化了，老百姓呼吸不到清新的空气，喝不上干净的水，吃不上放心的食物，就不会认可我们的全面小康。现 在，生态环境是江苏省全面小康建设的一块短板。根据管理学上的“木桶理论”，即使其他全面小康指标都达标的地区，只要环境指标未达标，公众对全面小康的评价将会受短板之累。

——民心民意论。良好生态是人类福祉不可或缺的基本要素。随着经济发展、社会进步和生活水平的提高，对环境质量的要求越来越高。“十五”期间，江苏省各级人大、政协有关环保的建议和提案，比“九五”期间增加了13.7％。近几年，全省涉及环境问题的总信访量年均增长28％，今年上半年比去年全年增加了63％。应该说，实行环保优先方针，在增加群众个人物质财富的同时，努力增加社会的公共环境财富，这是人民群众的新要求、新期待，也是党和政府最大的民心工程。

点击二

焦点关注江苏省目前环境形势关键思路 目前仍是\"清不压污\"，治污速度赶不上环境恶化速度

记者:面对江苏省特殊的省情，应该怎样清醒认识和评价江苏省的环境形势？

李源潮:污染总量增加与环境资源逐步枯竭，环境承载能力逐步下降，长期积累的环境危机逐步暴发之间的矛盾，是当前江苏科学发展中最突出的矛盾。

——从环境状况评价。江苏从上世纪70年代末乡镇工业开始起步，到80年代中后期乡镇企业蓬勃发展，环境问题逐步显现。目前，尽管江苏省水体综合污染指 数和城市环境空气质量指数已呈下降态势，但总体环境状况仍十分严峻。苏南地区的COD排放量已大大超出负载容量，COD存量20年增加了近15倍；尽管现 有工业企业多数已经达标排放，但污染物汇集的总量大大超过水体自净能力，尤其是总磷、总氮一直没有进入环保监管的视野，逐年叠加使湖泊富营养化程度十分严重，这是导致苏南地区水环境问题凸显的一个重要原因。环境状况指标是江苏惟一在全国排位落后的主要发展指标。

——从环保工作 评价。“九五”时期，江苏省确立了可持续发展战略。“十五”时期，又在全国率先提出并实行了环保优先方针，全社会的环保投入是“九五”时期的2.9倍。江 苏省工业减排率、绿化增长率、环保模范城市和生态市达标数，在全国都排在前列。但是，由于传统经济增长方式的惯性和产业人口的迅速集聚，以及多年来对环境损害的积累，江苏的环保仍处于“工业排污下降，其他排污上升；污染流量下降，污染存量上升；局部环境优化，总体环境恶化”的局面。也就是说，在治污能力增 长与人口、工农业排污总量增长这场比赛中，目前仍是“清不压污”，治污速度赶不上环境恶化速度。当然，如果没有这些年的环保工作，问题要比现在严重得多。

点击三

记者:环保优先的重要意义何在？如何把握环保优先这个方针？

李源潮:目前，江苏省已进入环境优化的发展阶段。历史上发达国家和地区都经历过从环境恶化到环境优化的发展过程，一般在人均GDP5000美元~10000美元之间出现生态拐点，也就是说当经济发展对环境破坏达到倒U型的顶峰后出现转折，环境开始改善，这就是环境库兹涅茨曲线。日本、韩国在人均GDP7000美元~8000美元之间出现拐点，美国在人均GDP1万美元时出现拐点。现在，苏南人均GDP已超过6000美元，进入后工业化时期，苏 中、苏北开始步入工业化中期，环境问题更为突出。监测数据显示，目前全省工业废水、工业COD等指标有所下降，但工业废气、工业SO2、工业固体废弃物、 生活废水、生活COD等大部分指标仍处于库兹涅茨曲线的上升区间。总体看来，江苏省保护环境、修复生态在局部进入了相持阶段，但还没有达到环境库兹涅茨曲线的拐点。我们要自觉地认识和把握这个规律，植入绿色GDP，挤出污染GDP，缩短由“乱”到“治”的进程，力促江苏生态拐点早日到来，走过“脊背”，进 入环境优化的发展阶段。

以人为本的发展，需要将环保作为优先目标。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。从科学发展 的要求看，保护环境和发展经济既相互促进又目标统一，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人离不开环境，环境是人的重要感受。如果仅以GDP和货币收入为本，就谈不上环保优先，更不是真正意义上的以人为本。因此，我们在推进发展中，既要坚持发展是硬道理，又要把环保作为硬任务，这样才能做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

全面协调地发展，必须将环保放在优先地位。江苏省发展的一大特色是全 面协调。但我们也要清醒地看到，江苏省在持续快速发展的同时，客观上也付出了很大的环境代价。环境代价不仅仅是环境事故造成的损失，还包括近期和长远、有形和无形的影响，以及投资环境和人居环境的损害。因此，我们要牢固树立环境是稀缺资源更是最珍贵财富的价值理念，加快转变经济发展方式，加快建立环境资源 和成本考核体系，努力用最小的代价获得最大的效益。

发展的可持续性，必须将环保定为优先标准。生态环境是社会生产力持续发展 的根基。作为一个人多地少、自然资源匮乏的省，江苏省的发展能够走在全国前列，很大程度上靠的是国际国内两种资源、两个市场。但我们必须看到，市场和其他资源可以两头在外，但环境资源不能位移。对江苏省来说，生态环境资源比其他所有发展要素都显得更加稀缺和宝贵，是实现可持续发展的第一要素，也是科学发展 急需破解的第一难题。

点击四

记者:环保优先已成为江苏未来发展的一个主要价值取向，请您谈谈具体在哪些方面落实环保优先方针？

李源潮:在去年召开的全省环保大会上，我们正式提出了环保“十优先”的要求，具体讲有以下10个方面。

在制定法律法规时，优先进行环境立法。现在对环境问题的处理，法制明显滞后，不同程度上存在着环保法规软约束、环保领域软执法、环保目标软要求等现象。这既有部分领域、操作环节法规缺失的问题，又有执法难、法不责众的问题。要把环境法规优先列入地方立法规划，抓紧修订《江苏省环境保护条例》，制订海洋环 境保护、饮用水源地保护、生态功能保护区管理等法规，认真实施《江苏省太湖流域水污染防治条例》。要强化环境执法主体的地位和责任，加大执法的威慑力，依法从严从重从快打击环境违法行为，切实改变违法成本低、守法成本高的现象。

在编制发展规划时，优先编制环保规划。环保规划是 经济社会发展的基础性、约束性、指导性规划。虽然我省在工业污染防治、流域治理、环境综合整治等方面有了一些意见和办法，并做了大量有成效的工作，但一直缺乏省域层面的环保宏观战略规划，环保工作各管一块、各自为政，极大地影响了环境保护的效率和成效。要加紧研究制订江苏省环境保护总体规划，同时根据不同 区域的环境容量，科学编制优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的功能区规划，实现环保规划的全覆盖。环保规划一经确定，任何地区、单位、个人都必须自觉、严格遵循和服从，坚决守住环保红线，切实维护规划权威，真正做到依规得发展、违规受惩罚。

在做出发展决策时，优先考虑环 境影响。决策失误是最大的失误，在进行发展决策时对生态环境考量不足、重视不够，往往会埋下环境问题的祸根。要把最严格的环境保护、最严格的土地管理这“两个最严格”和产业发展、环境标准这“两个更高水平”，始终一贯地作为江苏发展的大政策，切实加强环境与发展的综合决策，在城市规划、资源开发、结构调 整、开发区建设等重大决策过程中，优先考虑生态环境的承载能力，充分估算对环境产生的影响，力争不欠新账，逐步偿还旧账。要健全完善专家咨询、公众参与决策的制度，维护区域环评的独立性、科学性和权威性，实行依法决策、科学决策、民主决策。苏南地区要坚持以环境优化经济增长，加紧优化产业结构和疏散产业布 局，不断提升环境保护与生态建设水平，争取环境曲线拐点早日到来。苏中、苏北地区要坚持加快经济发展和保护生态环境两手都要硬，特别是在招商引资中绝不能降低环保门槛，在承接产业转移中绝不能接受污染转移。

在调整经济结构时，优先发展清洁产业。转变经济发展方式，调整产业结 构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。过去在调整经济结构时，更多考虑的是产业自身的演进趋势和带来的经济效益，现在需要把产业发展与生态环境更好地统筹起来，综合考虑江苏的产业基础和环境状况，科学考量环境成本和环境代价，确立符合省情特点的、适应现代化需要的产业政策和发展导向，把清洁 产业作为产业发展的优先选择。要按照新型工业化的要求，大力发展高技术、高效益、低污染、低能耗的“两高两低”先进产业，加速发展占用资源少、环境污染 少、附加值高的高技术产业和现代服务业。要加快发展循环经济，加大清洁生产推行力度，对超标排污和排污总量偏高的企业实行强制性清洁生产审核。随着污染治理和环境保护力度的加大，一些环境污染重的企业要关闭，一批环保技术水平低的企业要改造，这当中都蕴含着环保产业发展的重大机遇。要大力发展环保装备制造 业和环境服务业，使环保产业成为江苏新兴的支柱产业。

在利用有限资源时，优先节约环境资源。环境资源在江苏弥足珍贵，必须节 约集约使用、有序有偿使用、依法依规使用，使有限的环境资源发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。节约环境资源要综合运用法律、行政、经济等手段多管齐下，但最现实、最有效的途径是加快形成有利于环境资源节约的市场机制。要根据环境资源的稀缺程度、供求状况和治污成本，健全完善环境价格体系，强化排污 者付费、治污者赚钱的利益机制，建立环境资源的限额分配利用、有偿转让和区域生态补偿机制，强化全社会保护环境、治理污染的内在动力。

在新上投资项目时，优先进行环评。选择项目只重视经济利益而忽视生态效益，其结果必然是得不偿失。要切实加强新上项目的环评工作，把环评作为审批、核准新上项目的前置条件。建立项目环评委员会，对新上投资项目进行科学、客观的环境影响和环境风险评估，对照环保红线和产业门槛，凡是不符合环境法律法规和技 术标准的，一律不得审批或核准立项，不得批准用地，不得给予贷款。要根据不同地区的自然禀赋和环境容量，制定相应的环境准入标准。优化开发地区新上项目要以高代低、以优代劣，实现增产减污；重点开发地区要控制总量、提高标准，实现增产不增污；限制开发和禁止开发地区要严控污染项目进入，杜绝一切不符合规定 的开发活动，消除历史遗留的环境欠账、布局风险和结构性环境隐患。

在增加公共财政支出时，优先增加环保开支。环境是重要的公 共产品，环保投入理应是公共财政优先支出的重点。虽然江苏全社会和财政性环保投入在全国都处于领先水平，但仍达不到改善环境所必须的投资需要，不少地方的环保投入水分较多，账实不符，这个状况必须迅速改变。要逐年加大公共财政的环保投入力度，逐步扩大污染防治、环境基础设施建设、发展循环经济、生态环保技 术创新和成果转化、区域环境污染监控和事故预警系统项目建设等专项资金规模，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度，确保环保资金足额拨付到位，确保到“十一五”期末全省一般预算支出中环保支出比2005年增长1.5倍以上，全社会环保投入占GDP的比例达到3％以上，太湖流域各市、县新增财力的10％~20％专项用于太湖水污染治理。要在发挥政府环保投入主体作用的同时，鼓励和促进全社会增加环保投入，形成多元化的环保投入机制。社会资本参与投资经营环保基础设施，地方财政要给予相应资金支持或贷款贴息，对治污投资要按照略高于社会平均投资回报率核定价格和收费标准。

在建设公共设施时，优先安排环保设施。当前在江苏省公共设施建设中，重城建、重交通、轻环保的现象还比较普遍，环保设施远不能适应保护环境和治理污染的需求。要进一步加大环保设施建设力度，重点环保工程立项要快于其他工程，投入要先于其他工程，政策要优于其他工程。重点要加大污水、垃圾、废气等处理设施 的建设投入，所有县城生活污水和垃圾都要集中处理，所有园区都要配套建设污水处理厂，所有电厂都要上脱硫设备。新建扩建的新城区、新市区、各级各类开发区，必须严格执行“三同时”，加强环保基础设施建设，努力争创生态环保示范区。

在进行技术改造时，优先采用环保型技术。环境 保护离不开先进科学技术的支撑。要充分发挥科技对环保的先导作用，立足江苏的科教人才优势，加快建立环保科技自主创新体系，开展环保关键技术、共性技术的研究开发和科技攻关，重点突破环境保护、资源节约、循环经济等方面的技术瓶颈，实现经济效益和环境效益的双赢。当前，尤其要突出节能减排和水污染治理这两 个重点领域，加大先进适用技术的开发和应用力度。围绕冶金、电力、石化、建材、纺织等重点行业的节能减排，加快开发高效清洁燃烧、高效机电节能、工业余热利用、工业废水处理等先进实用技术，确保完成节能减排的硬指标。积极开展水体富营养化形成、消除机理及蓝藻治理等研究，推进饮用水深度处理和应急达标处理 工艺等应用技术攻关，实施湖泊水体生态修复等科技示范工程。

在考核发展政绩时，优先考核环保指标。环境质量指数是江苏省全面 小康综合指标体系的重要内容，各级党政主要领导是环境保护的第一责任人。考核干部发展实绩，要将富民指标和环保指标一起加以优先考核。要完善政绩考核制度，提高环保指标权重，加大对节能减排、生态环境质量、循环经济发展、环保工作组织领导、环境执法成效等的考核力度。在地区发展的各类评先创优中，实行环 保一票否决。建立领导干部环境保护激励和问责机制，把环保成效作为干部任用的重要依据，对因工作失职、渎职导致辖区重大环境污染和生态破坏事故的给予党纪、政纪处分，对违反环境法规的依法追究责任，对干部调离的要进行环保离任审计。抓紧研究和理顺水务、环保行政管理体制，加强基层建设，落实水务、环保部 门的监督责任，加强对履职情况的考核，营造有利的执法环境。

李源潮如是说

从太湖治污的严峻形势看，我们深刻认识到，江苏省落实环保优先方针必须更自觉、更有力、更深入。

如果经济发展了，收入增加了，但人居环境恶化了，老百姓呼吸不到清新的空气，喝不上干净的水，吃不上放心的食物，就不会认可我们的全面小康。现在，生态环境是江苏省全面小康建设的一块短板。根据管理学上的“木桶理论”，即使其他全面小康指标都达标的地区，只要环境指标未达标，公众对全面小康的评价将会受短板所累。

面对江苏省严峻的环境形势，我们必须居险思危，以备对患，全力以赴打好环境治理与危机暴发抢时间的战斗。

江苏省保护环境、修复生态在局部进入了相持阶段，但还没有达到环境库兹涅茨曲线的拐点。我们要自觉地认识和把握这个规律，植入绿色GDP，挤出污染GDP，缩短由“乱”到“治”的进程，力促江苏生态拐点早日到来，走过“脊背”，进入环境优化的发展阶段。

环保优先不仅是科学发展的一个鲜明导向，也是科学发展的一个重要理念。这就要求我们必须把环保优先贯穿于以人为本、全面协调可持续发展的全过程。

如果仅以GDP和货币收入为本，就谈不上环保优先，更不是真正意义上的以人为本。因此，我们在推进发展中，既要坚持发展是硬道理，又要把环保作为硬任务，这样才能做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

环保优先作为江苏科学发展的重要方针，必须在各方面发展和所有建设中充分体现。相对于环境形势发展和环保工作需要，应丰富内涵，细化措施，明确要求，真正把环保优先的方针落到实处。

我们要牢固树立环境是稀缺资源、更是最珍贵财富的价值理念，加快转变经济发展方式，加快建立环境资源和成本考核体系，努力用最小的代价获得最大的效益。

决策失误是最大的失误，在进行发展决策时对生态环境考量不足、重视不够，往往会埋下环境问题的祸根。

“坐而论”莫如“起而行”，环保优先，重在建设。江苏省要在统一规划的基础上，围绕突出的环境问题，积极推进环保优先的重点工程。

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江苏省推进环保优先“十大工程”

一、重点湖泊治理工程。严格实行总量控制和达标排放双重控制，对水质严重恶化的入湖河流实施严格的控源截流。

二、江河流域保护工程。强化流域水资源管理，全面实施入河排污总量控制，制定分流域水系、行政区域水功能区的限制排污总量方案。

三、沿海生态修复工程。综合整治陆源污染，有效控制船舶、港口污染。开展大规模的沿海生态建设，努力扩大沿海生态防护林带，严格保护沿海基本农田和滨海湿地。

四、工业点源污染整治工程。提高工业项目的环境准入门槛，禁批污染超标的各类项目。严格污染排放标准，强制淘汰污染严重的企业和项目。

五、农村面源污染治理工程。引导和推动农民转变生产生活方式，从根本上治理农村面源污染。全面开展农村环境综合整治，有效控制农药、化肥使用量，积极推行畜禽养殖业清洁生产等工作。

六、城市环境洁净工程。加快提高城市生活污水处理能力，健全污水处理设施和污水收集管网，到2010年城市污水处理率达到85％。2010年全省城市垃圾无害化处理率达到80％以上。

七、植树造林增绿工程。重点抓好污染企业绿化、城乡结合部绿化、村庄绿化和太湖流域林业生态工程建设，确保每年完成150万亩造林和森林覆盖率增长1个百分点的任务，到2010年全省森林覆盖率要达到20％。

八、居民饮用水安全工程。重视加强饮用水安全保障工作，确保饮用水的水源、制水、输水和区域“四个安全”。

九、山体保护复绿工程。依法禁止开山采石，加快关闭禁采区内的400多家矿山企业。加大破损山体的生态修复力度，对城市规划区、风景名胜区、高速公路、国道、省道等交通沿线的破损山体，限期内完成整治修复任务。

十、工矿废弃地恢复工程。严格执行矿产开发的生态环境补偿制度，加大废弃矿山整治力度，推进矿山开发与环境恢复同步化。到2010年基本完成苏南矿山环境治理，其他地区受破坏矿山生态环境治理率达到50％以上。