【编者按】 现行的《大气法》实施8年多以来，对于减少大气污染物排放，保护人民群众生命和财产安全，促进经济和社会可持续发展，发挥了重要作用。但是，《大气法》的一些规定已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求，因此急需修订。本文在深入分析《大气法》实施以来大气污染防治工作取得成效的基础上，建议《大气法》修订工作应以科学发展观为指导，立足于我国的基本国情，学习借鉴国外先进经验，健全大气环境管理体制、原则、制度和机制。
现行《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)是2000年4月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过，并于2000年9月1日起施行的。实施8年多来，这部法律对于减少大气污染物排放，减轻大气污染危害，保护人民群众生命和财产安全，促进经济和社会可持续发展，发挥了重要作用。
现行大气法存在哪些问题？
■阅读提示
现行的《大气法》已经实施8年多，目前来看，存在8个方面问题，已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求，不利于实现大气污染防治工作领域的3个转变。例如，
主要污染物总量控制的规定不论在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求。
随着我国经济和社会的不断发展，人民群众对大气环境质量的要求进一步提高，现行《大气法》的一些规定已经不适应当前和今后一段时期大气污染防治工作的要求，不利于实现大气污染防治工作领域的3个转变。目前，我国《大气法》存在以下几个方面的问题。
(一)主要污染物总量控制的规定不论在范围和力度上均不能适应当前大气污染物总量控制的要求
自“两控区”划分以来，国家、有关省市和电力等重点行业制定了酸雨和二氧化硫污染综合防治规划。部分省市颁布了二氧化硫和氮氧化物排放地方标准，使二氧化硫防治工作取得了重大成就，“两控区”内城市空气质量得到了明显改善，酸雨恶化的趋势得到了缓解。但是，“两控区”的管理也带来了一些问题，一些污染严重、高耗能的企业在“两控区”内的发展得到了严格限制，但在“两控区”外的发展很快，使得“两控区”外的城市空气质量恶化，部分地区的酸雨污染加剧，同时也对“两控区”内空气的质量和降水酸度产生影响。因此，在全国范围内减轻空气污染和酸雨污染的科学方法是:不仅在“两控区”和空气质量未达标地区，还在其他地区开展主要大气污染物的总量控制。这需要修订现行《大气法》。
(二)大气污染物排放许可证的规定与有关法律不一致导致实施难度大
按照现行《大气法》的规定，大气排污许可证的规定仅在大气污染物总量控制区内执行，排污许可证是为大气污染总量控制管理服务的，仅包括大气污染物排放总量，不能涵盖环保部门对排污者的环保要求，无论从执行范围还是包含的内容上都有较大的局限性。在实际工作中，许多地方的排污许可证中包括了执行的排放标准、允许的排放总量控制指标等环保部门对排污者的各种要求。这些要求和经验需要新的《大气法》来巩固。
按照现行《大气法》的规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。但事实上，2000年《大气法》实施以后，国务院至今还没有颁布有关排污许可证的规定。
同时，让地方人民政府核发主要大气污染物排放许可证也不具有可操作性。在各地的实践中，也是由各级地方环境保护行政主管部门核发排污许可证的。因此，需要修订《大气法》以确立统一的要求和程序。
此外，现行《大气法》中缺乏对无证排污的处罚规定，也没有设置对不按许可证排污的处罚条款，不利于排污许可证制度的实施，需要修订《大气法》，规定新的立法措施予以弥补。
(三)机动车污染控制的规定难以涵盖当前管理领域
在机动车数量激增的形势下，环保部门难以对其进行及时、有效的大气环境管理和排放控制。对新生产机动车开展的型式核准、生产一致性检查、在用车符合性检查，以及对在用车开展的环保定期检测、在用车环保召回等管理规定，在法律中都没有明确的规定，且缺乏有效的处罚机制；另外，对车用燃料及车用燃料添加剂的要求过于笼统，造成目前排放标准实施与车用燃料标准脱节的“车油不匹配”现象，影响了机动车排放控制的实际效果，这些都需要修订法律措施予以解决。
(四)城市群地区大气污染的防治缺乏有效的机制
目前，我国京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，经济高速发展，能源消耗急剧增加，已经出现了严重的区域性复合型大气污染问题，呈现出煤烟型污染和机动车污染相结合的特征。这些地区大气污染物在不同城市间的传输扩散和相互影响十分严重，需要区域协作共同解决，但现行《大气法》只提到城市空气污染的防治，未涉及城市群地区区域性大气污染问题。
(五)空气质量监测和源监控问题需要进一步强化
空气质量监测和大气污染源监控是环境空气质量管理的基础和关键，我国目前大气污染不断加重的主要原因之一就是许多地方还缺乏对主要大气污染源的监控。现行《大气法》中针对这方面内容仅做出“国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度，组织监测网络，制定统一的监测方法”的规定，没有针对源监控做出具体规定，有必要予以立法补充。
(六)现行的规定不足以有效应对大气污染事故或者突发大气污染事件
现行《大气法》仅就单位发生事故或其他突发性事件，造成或可能造成大气污染事故、危害人体健康时，应采取的应急措施做出了规定，同时规定了在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当采取的应急措施，但是没有对各级人民政府及其有关部门，有可能发生大气污染事故的单位针对大气污染事故和突发事件的应急准备、监测预警和事后恢复等工作做出应有规定。加上《中华人民共和国突发事件应对法》和国务院有关环境保护突发事件的应急预案都有大气污染事故或者突发大气污染事件的规定，但现行的《大气法》由于制定时间在前，缺乏与它们衔接的规定。这需要修订《大气法》，规定大气污染事故和突发事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复等事项。
(七)法律责任缺乏威慑力度，难以有效遏制大气污染违法行为
近年来，我国经济快速发展，企业产值基数已大大高于以往，而《大气法》现行规定的处罚规定数额过低，对环境违法起不到应有的震慑作用。同时，处罚数额过低会造成处罚数额低于环保设施运行成本的现象，导致一些企业宁可交罚款，也不愿运行环保设施的情况。
(八)不利于全球性环境问题的解决
当前，气候变化问题越来越引起人们的关注，我国作为一个负责任的发展中大国，制定了中国应对气候变化国家方案，但现行《大气法》只提及保护臭氧层问题，对减少温室气体排放和应对气候变化未做出明确规定，因此，有必要修订《大气法》，增加强化温室气体控制、应对气候变化的有关规定。
大气法应该怎样修订？
■阅读提示
《大气法》的修订应以科学发展观为指导，立足于我国的基本国情，学习借鉴国外先进经验，为推动大气污染防治工作，保护和改善大气环境，促进经济社会又好又快发展，主要考虑6个方面。例如，结合实际情况适当扩大《大气法》的适用范围。
现行的《大气法》即将重新修订。修订《大气法》，应以科学发展观为指导，立足于我国的基本国情，学习借鉴国外先进经验，健全大气环境管理体制、原则、制度和机制，为推动大气污染防治工作，保护和改善大气环境，促进经济社会又好又快发展，提供必要的法律保障。建议在修订过程中主要考虑以下几点:
(一)结合实际情况适当扩大《大气法》的适用范围
现行《大气法》由于受到当时社会、经济条件和公众环境意识的限制和制约，一些条款仅在一定范围内适用，但事实上，随着近年来我国社会、经济的发展以及大气污染的不断加重，一些条款的适用范围已经扩大，而另外一些条款的适用范围需要调整和扩大。比如，大气污染物总量控制制度事实上已经在全国范围内执行，而不仅仅在现行《大气法》规定的“两控区”和空气质量未达标区域执行；现行《大气法》仅规定对机动车船的大气污染控制措施，尚未对整个交通系统的大气污染防治做出规定，这些新的调整需要，《大气法》修订均要予以考虑。
(二)进一步理顺管理体制，强化环保部门大气环境监督管理职能
目前，我国大气环境监督管理职能还没有真正理顺，环保部门与其他部门的一些职责交叉严重，在许多问题的处理上难以协调一致。建议《大气法》修订应高度重视这个问题，进行大量调查研究，通过充分论证，提出修订方案，如对于机动车污染控制有关条款，明确环保部门、公安部门、交通部门、质量监督部门、工商部门等的职责范围。建议《大气法》修订，强调机动车从新生产机动车到报废全生命周期监管模式，增强生产企业责任，强化行政部门职能分工，尽可能做到责权统一。
(三)全面推进和突出重点相结合，近期目标和远期目标相结合，以增强《大气法》的针对性和可操作性
建议修订的《大气法》加强氮氧化物控制的条款，提出了二氧化碳、燃煤汞的减排，增加了应对气候变化的专门条款，使《大气法》覆盖的大气环境问题更加全面。大气问题的解决必须突出重点，解决一些关键性的问题，为此，《大气法》修订草案着重在排污许可证、总量控制和机动车污染控制等方面做了较大的修订和完善，增强了《大气法》的针对性和可操作性。例如，主要大气污染物排放总量控制条款中明确了国务院，省、自治区、直辖市人民政府和市、县人民政府在大气污染物排放总量控制工作中的职责和分工，这样使主要大气污染物排放总量控制责任主体和义务更加明确，实施起来更加便利。
(四)区域污染控制和行业污染控制要相结合，行政监管与市场调控相结合
当前我国大气污染问题越来越呈现出区域性污染的特征，而导致大气污染严重的原因又与一些重点污染行业紧密相联，电力、交通、冶金、化工、建材等行业成为我国大气污染的关键污染源，因此，《大气法》的修订，应本着区域污染控制和行业污染控制相结合的原则，把这项原则落实到大气污染防治的监督管理和大气污染防治措施的有关条款当中。
在我国这样的社会主义市场经济国家，必须重视市场机制的作用，正确处理政府行政监管和市场调控在大气环境保护方面的关系，为此，《大气法》的修订，在强化环保部门行政监督管理职能的同时，一定要与市场调控相结合，发挥市场机制的作用，如增加排污交易，采取经济政策促进老旧机动车的报废或淘汰以及采用有效的经济激励政策促进节能环保机动车和优质车用燃料的开发、生产和使用等。
(五)大气污染防治基本制度的设计要完善，实施可行，体现有效性和成本可接受性
我国目前面临日益严重的大气污染形势，更加显现出大气污染防治工作的重要性。因此，《大气法》的修订不仅要针对目前主要大气环境问题的解决，而且要着眼于制度和规范的建设。重点针对排污许可证、总量控制、机动车污染控制、新扩改建项目的大气污染治理及相关法律责任等方面进行了深入和广泛的调查研究，旨在进一步完善大气污染防治的基本制度，进一步调整政府、排污者和公众之间的关系，明确责任和义务，切实发挥作用。例如，加强控制氮氧化物排放的条款，使我国大气污染防治法在氮氧化物排放控制方面得到完善。
大气污染防治法律制度的设计要符合系统化、具体化和明确化的要求，体现实施可行的要求。大气污染防治法律制度的创新和完善必须符合实际，循序渐进，保持制度的连续性和相对稳定性。大气污染防治基本制度的创新和完善应当在环境有效、管理具有可操作性和管理成本可行3个方面找到一个平衡点。
(六)要把中国的污染防治和履行国际条约义务或者促进国际合作相结合
气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。《联合国气候变化框架公约》明确提出，各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。《联合国气候变化框架公约》同时也要求所有缔约方制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案。我国作为一个负责任的发展中大国，目前虽然不承担强制性的减排国际义务，但还是制定了中国应对气候变化国家方案。由于现行《大气法》仅提及保护臭氧层问题，对减少温室气体排放和应对气候变化未做出明确规定，因此，《大气法》修订应本着把中国的污染防治和促进国际大气环境保护的积极合作相结合的原则，增加专门条款对减少温室气体排放和应对气候变化做出相应规定。此外，《大气法》的修订应结合新的形势和要求，修改、完善了保护臭氧层的有关规定。
修订后的将有哪些变化？
■阅读提示
《大气法》修订草案共设七章一百一十一条，对现行的《大气法》提出了全面的修订建议，主要体现在10个方面的变化。例如，明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度。
《大气法》修订草案共设七章一百一十一条，与现行《大气法》相比，主要有以下几个方面:
(一)明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和制度
《大气法》修订草案突破了现行法律中大气污染总量控制仅限于尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区的界限，使目前环境管理中全国范围的二氧化硫总量控制有了明确的法律依据。明确规定，国务院确定国家实施总量控制的重点大气污染物，规定控制目标，并将重点大气污染物排放总量指标分解落实到省、自治区、直辖市及重点行业。同时，也赋予省、自治区、直辖市人民政府确定地方实施总量控制大气污染物的权力。明确了国务院，国务院环境保护行政主管部门，省、自治区、直辖市人民政府，市、县人民政府，排污者在大气污染总量控制中的职责、权限和义务，并对超过污染物总量控制指标的地区、企业和企业集团规定了处罚办法。提出鼓励在有条件的行业和地区开展重点大气污染物的排污权交易活动，要求国务院环境保护行政主管部门制订排污权交易具体办法。这些修订措施，将使我国大气污染总量控制工作进一步法制化、科学化，形成国家、省、市、县、排污者不同层次分工负责的大气污染总量控制管理体系。
(二)严格了大气污染物排放许可证的管理
《大气法》修订草案明确规定了大气污染物排放许可证的管理对象，使排污许可证成为企业准入的重要资格条件，明确提出由国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。明确规定禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向大气排放污染物，使大气排污许可证更完善、更具可操作性，成为政府部门管理企事业单位大气排污行为的重要手段，而不仅仅是实行大气污染物总量控制制度的手段之一。
(三)为区域限批或企业限批创设了法律依据
《大气法》修订草案新增了第十九条，规定对超过重点大气污染物总量控制指标的地区或者企业集团，环境保护行政主管部门应当暂停审批这一地区或者这一企业集团新增重点大气污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件，具体管理办法由国务院环境保护行政主管部门制定。增加这一条款，将使国家环境保护行政主管部门近年来实施的区域和行业限批政策在《大气法》中有了明确规定。
(四)全面加强了大气环境质量和大气污染源监测制度
空气质量监测和大气污染源监控是环境空气质量管理的基础和关键，我国目前大气污染不断加重的主要原因之一就是许多地方还缺乏对主要大气污染源的监控。由于现行《大气法》中针对这方面内容仅做出了“国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度，组织监测网络，制定统一的监测方法”的规定，没有针对源监控的具体规定，修订草案对现行《大气法》中有关大气污染监测制度进行了修订和完善，增加第二十四条，对大气污染源监测规范、大气污染源监测网络的组织和管理做出了规定。
(五)加强了对火电厂(含热电厂、自备电站)和其他燃煤企业的大气污染防治
现行《大气法》中关于新扩建火电厂和其他大中型企业脱硫、除尘的规定，不能适应目前我国节能减排的形势，不利于我国国民经济和社会发展第十一个五年计划中提出的关于主要污染物总量控制目标的实现。对于“两控区”内超标排污企业的规定也与其他条款重复。对氮氧化物控制缺乏强制性规定，导致实际工作中无法操作。随着我国煤烟型和机动车污染型复合污染的日趋严重，对氮氧化物的控制已势在必行。修订草案对火电厂和其他燃煤企业的二氧化硫、尘和氮氧化物的控制有了更加严格的规定，将火电厂和其他燃煤企业的氮氧化物治理提到与二氧化硫、烟尘治理并列的地位，以促进氮氧化物治理工作的开展。同时，首次提出鼓励企业采用先进的脱汞技术。
(六)强化了对机动车船的监督管理
将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围，突出了城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用；突出了全生命周期污染防控理念，对新生产机动车、在用机动车、车辆维修与报废都提出了明确的管理规定和部门分工与责任；突出了车用燃料和清净剂在机动车污染控制中的重要作用；突出了生产企业和个人在机动车污染防控中应该承担的不同义务与责任；突出了经济政策在机动车污染防控中的重要调节作用。
——关于新生产机动车规定:现行《大气法》规定“任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”此款规定过于笼统，且罚则中对生产企业罚款也缺乏可操作性手段；修订草案提出建立新车型式核准、环保生产一致性以及在用车符合性监管制度，且对企业、行政监管人员均有相应处罚措施。
——关于在用机动车规定:现行《大气法》规定:“在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。”此款规定在2004年《中华人民共和国道路交通安全法》颁布后，可操作性降低，各地纷纷通过核发环保标志，与交警部门合作来实现此款规定，但环保标志目前也缺乏相应的上位法支持。因此，修订草案增加在用机动车环保标志管理的条款，明确公安、环保、交通等部门各自的职责。
——关于车用燃料规定:现行《大气法》中关于车用燃料的规定除含铅汽油外均属于鼓励性政策，因此造成了机动车排放标准实施中的车油不配套问题，严重妨碍并且降低了排放标准实施所取得的环境效益。修订草案提出了环保部门制定车用燃料有害物质控制标准的规定，强化了环保部门在车用燃料标准方面的参与权。
(七)改变污染防治模式，加强了城市和区域大气污染防治
当前我国京津冀、长三角、珠三角等地区已经出现了煤烟型和机动车污染并存的区域性复合型大气污染问题，传统的城市大气污染防治和监督管理措施已经显得力不从心，有必要加强城市间的区域协作，建立联防机制，共同应对区域性复合型大气污染问题。因此，修订草案增加了第六十八条和第六十九条，明确规定划定国家大气污染防治重点区域，并规定国家大气污染防治重点区域内的地方人民政府，在共同的上级人民政府组织协调下，建立区域大气污染防治合作组织，负责实施重点区域大气污染防治规划，建立重点区域大气污染联合防治制度。这对于应对我国越来越严重的区域性大气污染将起到重要作用。
(八)突出了大气污染事故和突发事件的预防和处置
发生大气污染事故和事件，可能对人民群众的健康和公共安全造成危害，因此，各级人民政府及其有关部门以及企事业单位应当做好发生大气污染事故和事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复工作，为此，《大气法》修订草案专设一章增加了相应条款，做出了和相关法律、法规相衔接的规定，进一步明确了各级人民政府及其有关部门、单位在事故发生前、事故发生时以及事故发生后应担负的责任和义务，使《大气法》有关大气污染事故和事件处置的条款更具可操作性。
(九)对法律责任分门别类，并进一步强化了法律责任的严厉程度
现行《大气法》规定的处罚数额过低，不能适应新形势下的环境管理要求。近年来，我国经济快速发展，企业产值基数已大大高于以往，而《大气法》现行规定的处罚数额过低，对环境违法行为起不到应有的震慑作用。同时，随着环保要求的逐步加严以及电费、材料费的上涨，环保设施的建设投资和运行费用均在提高，会造成处罚数额低于运行成本的现象，导致一些企业宁可交罚款，也不愿运行环保设施。
总之，“违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”，这种不合理现象长期困扰着环境执法，因此提高处罚数额势在必行。《大气法》修订草案加大了处罚力度，增强了对违法行为的震慑力，将对进一步强化大气环境监督管理起到积极的促进作用。同时，还针对新增和修订的条款，规定了相应的法律责任；细化了限期治理条款，将限期治理决定权授予环境保护行政主管部门，规定限期治理期间要限批新建项目；规定违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按照本法规定的罚款数额，按日累计罚款；增加了因大气污染受到损害的当事人的诉讼和赔偿等相关规定；细化了环境监管人员的法律责任。
以上这些修订措施，更加明确了法律制裁措施，加大了制裁的力度。但由于不同的法律主体其违法行为的影响和危害不一定相同，责任承受能力也不同，因此，《大气法》修订草案考虑了法律责任实施的可行性问题，对单位、个体工商户和个人的行政法律责任予以了区分，体现了行政处罚的人性化。
(十)就履行国际大气环境条约做出了相应的规定
中国对气候变化问题给予了高度重视，制定了《中国应对气候变化国家方案》，方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。为此，《大气法》修订草案增加了第二十九条，明确规定，国家发展低碳经济，鼓励采用先进的工艺、设备和减排、回收技术，减少温室气体排放，增强应对全球和区域气候变化的能力。这对于促进《联合国气候变化框架公约》的实施将起非常积极的推动作用。
【作者简介】柴发合，中国环境科学研究院副院长，大气环境科学研究所所长、研究员。
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