要点提示

　　“让不堪重负的江河湖泊休养生息”必须是中央政府的决策才能成功。
　　
　　休养生息涉及到广泛和尖锐的利益冲突和利益调整，必须制订和实施完整和严格的政策。
　　
　　环境经济政策是这些政策中产生长效激励作用的政策。环境经济政策具有两重含义:一是指从经济领域采取调整结构、更新技术等政策。二是指各级政府采取价格、利率、税收、收费等金融、财政政策，产生对环境保护有利的结果。
　　
　　建议系统地开展关于休养生息的政策研究，提出较为完备和翔实的政策安排，特别是环境经济政策。

编辑心得
　　
　　环境经济政策具有长效性和可选择性的特点。在让江河湖泊休养生息中，环境经济政策的这两个特点都起到非常重要的作用。因为休养生息正是具有两个特点:一是长期性，其目标是要经过20年或更长一段时间的努力，这就十分需要具有长效性特点的环境经济政策来发挥作用。二是休养生息是一个复杂的利益调整过程，需要具有弹性选择边界的环境经济政策来缓冲矛盾。
　　
　　休养生息的主要对策是严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染、强化综合手段和鼓励公众参与。这些对策不仅在需要休养生息的地方适用，在其他地方也适用，但在需休养生息的地方，这些对策的强度要大于其他地方。
　　
夏光 国家环保总局政策研究中心主任，研究员
　　
　　休养生息是人类生存的智慧
　　
　　保证所有人口都在生态的可持续性中获得生存，不能以一时一地的利益得失来评价
　　
　　“这是一个最好的时代，这是一个最坏的时代；这是一个光明的时代，这是一个黑暗的时代。”狄更斯在《双城记》中开篇说的这段文字，用来形容当前我国江河湖泊的状况，是比较贴切的。说这是最好的和光明的时代，是因为我国江河湖泊得到了很高的开发利用，为人类福祉做出了巨大的贡献；说这是最坏的和黑暗的时代，是说这些江河湖泊承载了过多的人类活动，环境状况日益恶化。成也经济，败也经济，人们面对当前的江河湖泊，爱恨交织，难以取舍。怎样保留江河湖泊带给我们的巨大经济利益而又消除环境恶化产生的严重后果？周生贤局长提出“让不堪重负的江河湖泊休养生息”，是解开这个矛盾的一个重要对策。
　　
　　让不堪重负的江河湖泊休养生息，就是减轻人类活动对江河湖泊的压力，用恢复和养护的方式使之持续地为经济发展和人类福利提供服务。休养生息是人们调整已经过于紧张的人与自然关系的总体方针和长期策略，它不反对人类利用自然环境的有用功能，十分强调自然环境可以而且应该为改善民生、发展经济提供生态服务 (例如利用环境的净化能力)，但休养生息更加强调人类应该改进利用自然环境的方式，把人类活动的强度限制在环境的承载能力之内，正像周生贤局长所说的“让江河湖泊休养生息，既是综合治理水环境的过程，也是经济社会健康发展的过程。”
　　
　　休养生息是我国人民在长期的生产和生活中采用的一种利用和养护自然的方式，是一种行之有效的生存智慧，例如农业生产中的休耕、轮耕方式，北方少数民族的游牧方式，渔业生产中的休渔期等，如果从更长的时间跨度来观察，我国采取的计划生育政策，也是一种休养生息方式，它是为了让整个国土免受过大的人口压力。从这些实践来看，休养生息都要求放弃短期或局部利益而获得长期和整体的利益，从而保证所有人口都在生态的可持续性中获得生存。因此，休养生息是不能以一时一地的利益得失来评价的。
　　
　　休养生息的政策内涵
　　
　　休养生息是一个完整而庞大的工程，必须有一个较为适用的政策系统给予全面支撑
　　
　　目前，对让不堪重负的江河湖泊休养生息的必要性，大家已经取得了高度共识，都认为我国很大一部分水环境已“体弱多病”、岌岌可危，实行休养生息刻不容缓。
　　
　　“让不堪重负的江河湖泊休养生息”有其特定的含义，它主要是指对于那些已经出现了巨大的环境负荷、污染现象十分严重、已经出现或明显存在环境事故(事件)风险的江河湖泊，采取特殊的更加严厉的控制污染对策，争取在某一特定时间使之恢复和维持在一个比较好或可接受的环境状况水平。可见，休养生息不是针对全国所有江河湖泊而言的，而是针对已经出现了严重问题的区域或流域而言的。
　　
　　这个特点给我们提出了很多新问题。例如，今后10 年，凡是向国家确定的需休养生息的江河湖泊排放重金属和难降解有机污染物的项目，向封闭、半封闭水体排放氮磷的项目，一律停批。那么，这些排放重金属和难降解有机污染物的项目在未来10年都只能部署在其他未被国家确定为需休养生息的江河湖泊所在地区，这会不会导致这些地区的江河湖泊的环境状况比没有在别的区域实行休养生息政策时加快下降呢？如何防止这种情况出现？又例如，怎样使已经提出的休养生息对策得到落实？或者说，谁来采取行动实现休养生息？休养生息都是地方的责任吗？如果责任人没有完成应做的工作任务，应该承担怎样的处罚后果？谁来承担休养生息所需付出的成本？由于实行休养生息而出现的就业、收入等问题怎样应对……这些问题都会在开始实行休养生息对策时自然地提到人们面前。如果我们没有全面的筹划，那么实施休养生息对策时就可能因出现连带问题而迟滞不前，或打了折扣。
　　
　　这些问题说明，休养生息是一个完整和庞大的工程，并非采取个别措施可以见效，必须有一个较为适用的政策系统给予全面的支撑。
　　
　　让不堪重负的江河湖泊休养生息，显然不是一个“人人受益，无人受损”的“帕累托改进”过程，相反是一个触及到广泛的利益冲突和利益调整的博弈过程。例如，要在国家确定的需休养生息的江河湖泊，限期淘汰或关闭生产能力达不到一定规模的草浆和化学制浆生产装置，以及黄板纸、废纸造纸、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生产企业；有条件的地区要进一步采取严于国家标准的产业政策，提高水污染物排放标准，并加快实施；各地要制订淘汰落后产能分地区、分年度工作方案并认真实施等。显然，这些淘汰或关闭等行动，都触及到直接的利益重组。可能人人都认为应该让江河湖泊休养生息，但具体到自己要为此而付出利益损失时，又可能抵触。因此，让江河湖泊休养生息绝不是一件简单的事，必须通过制订和实施必要的政策，才能完成利益调整的过程。
　　
　　在制订和实施休养生息政策时，首先面对的问题是“谁让江河湖泊休养生息？”过去我们在江河湖海的环境整治中，也提出过大量的任务，包括要调整结构、淘汰落后、严格执法、建设工程、加强能力等。但很多方面缺乏明确的主体规定，没有相应的具体政策把这些任务落实到相关主体上去，也没有必要的政策把采取这些行动所需付出的成本合理地分配到相关的承担者身上去(其实这是非常重要的政策目的)。这样，环境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，终致未能收获应有的成效。
　　
　　谁让江河湖泊休养生息？人们首先想到的往往是地方政府，认为江河湖泊沿边的地方政府应该积极调整经济结构，严格执行环保法律法规，制订各种具体办法约束当地企业的排污行为等。显然，这是很对的，但江河湖泊的休养生息在很多时候大大超出地方政府所能行动的范围，涉及广泛的主体。
　　
　　江河湖泊的特点之一是跨行政区域，众多地方主体分享其环境效益和经济效益，这就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管辖其邻近的地界，这就使该地方政府产生了对策思考。任何一个地方政府都只会在别的地方同时采取行动时才会行动，否则就会
　　
　　承担净的损失(例如如果只有无锡市治理污染而太湖周边其他地方不治理，那么无锡的治理投资就会陷入无效而成为净损失)。而促使大家共同行动是更高级别政府的工作，这就超出了当地直接相关的地方政府可以操作的范围(例如治理太湖污染就不仅是无锡市这一级别的政府所能完成的)。可以看到，对于谁让江河湖泊休养生息的问题，并不能简单地认为是一个地方性问题。
　　
　　更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周边并直接利用之的人群对于江河湖泊的休养生息具有直接的责任外，那些远在江河湖泊千里之外的人们，难道就与江河湖泊休养生息毫无关系吗？显然不是。人们所消费的各种产品中，可能都包含着某江河湖泊污染和退化所换得的价值。正是因为江河湖泊的环境价值被低估，环境被低价甚至无价所使用，才导致江河湖泊的严重污染，也才使我们都得到了产品廉价的好处。所以我们每个在市场中消费的人(包括全世界使用了“中国制造”商品的人)，其实都应该对江河湖泊的休养生息担负责任。这个担责的行动不能自动实现，必须通过适当的政策(特别是环境经济政策)把休养生息的成本分配到消费者头上来。
　　
　　总之，一个问题如果长时间大范围地存在，那么它不应被看作是当事人管理不善的问题，而应看作是一个政策性问题。以此观之，我国江河湖泊水污染和生态退化问题发生的范围广、时间长、程度深，就不能简单地归结为地方政府未能严格执行环保法律法规，而应认为是水资源利用和保护政策存在重大缺陷。欲让江河湖泊休养生息，不可不对这些政策缺陷进行深刻的解析，否则休养生息可能陷入新的治理失效。
　　
　　环境经济政策的特性和作用
　　
　　环境经济政策的长效性与可选择性特点与休养生息的长期性及利益调整相吻合
　　
　　对江河湖泊实行休养生息，就要把与之有关的行动主体列出来，分别明确其工作。例如要明确中央政府部门应做什么，地方政府应做什么，企业、媒体、公众应做什么等。为了激励这些众多主体积极行动，要明确奖罚制度:做到了如何奖励，未完成如何责罚等。这些就是政策设计，可以形成一个政策系统。在这里，应特别突出中央政府的作用，只有“休养生息”是中央政府的决策而不是国家环保总局的部门意愿，休养生息才能成功，也只有在这时才有必要研究制订所需的政策系统。
　　
　　在这个政策系统中，环境经济政策具有特别的意义。环境经济政策是从经济领域采取行动或国家利用经济手段来调节人们行为从而产生有利于保护环境的结果的政策。从“经济”二字的多重含义，可以认为环境经济政策有两种含义:一是指从经济领域采取调整结构、更新技术等政策，产生对环境保护有利的结果。在这里，环境经济政策是指以环境保护为目标的经济发展政策。因此，在这个意义上环境经济政策有时也表现为行政指令。二是指各级政府采取价格、利率、税收、收费等金融、财政政策来调节全社会的生产和消费行为，产生对环境保护有利的结果。在这里，环境经济政策是指环境保护的经济手段，此时环境经济政策也称为环境经济手段。一般情况下，人们在使用环境经济政策这个概念时，若没有具体指明，大多是指第二种含义。
　　
　　从这里可以看出环境经济政策具有两个特点:长效性和可选择性。长效性是指有些限定性的政策出台以后，所涉及到的一些经济行为便被长期或永久地禁止了，无论你付多少费都不可能获得允许。例如国家考虑到造纸工业中小规模制浆工艺污染严重，难以治理，所以规定一定规模以下的纸浆项目不能建设，这是一个长期有效的规定，这类政策在上述第一种含义的环境经济政策中体现较多。可选择性是指有些政策给予被调节对象一个有弹性的选择边界:你消耗环境多，你多付费，而不是斩钉截铁地说你一点不能消耗环境，也不是毫无原则地说你可以任意消耗环境。这样做的好处是使环境容量作为一种资源得到一定的利用并得到补偿，收费水平越高，环境就越能配置在能获取较高价值的经济活动中，排污收费就是这样的政策。这类政策在上述第二种含义的环境经济政策中反映较多。
　　
　　在让江河湖泊休养生息中，这两种含义的环境经济政策都有重要作用。因为休养生息正是具有两个特点:一是长期性，其目标是要经过20年或更长一段时间的努力，让江河湖泊的水环境质量得到明显改善，一些江河湖泊的生态系统进入良性循环，这就十分需要具有长效性特点的环境经济政策来发挥作用。二是休养生息是一个复杂的利益调整过程，参与其中或它所涉及到的主体都是具有自觉选择能力的人或组织，为了避免强烈的利益冲突带来严重的社会后果，就需要具有弹性选择边界的环境经济政策来缓冲矛盾。
　　
　　休养生息的环境经济政策
　　
　　休养生息的环境经济政策至少应包括环境准入、淘汰落后产能、全面污染防治及强化综合手段和鼓励公众参与等方面
　　
　　休养生息的主要对策是严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染、强化综合手段和鼓励公众参与。这些对策不仅在需要休养生息的地方适用，在其他地方也适用，但在需休养生息的地方，这些对策的强度要大于其他地方。
　　
　　对于休养生息这个特定工作应该制订和实施以下环境经济政策。
　　
　　在环境准入和淘汰落后产能方面，重点应研究制订以下政策:(1)针对江河湖泊的不同情况分别提出休养生息的具体目标，用倒逼的办法推算必须在哪个具体时段上减少哪些和减少多少污染产业(例如对湖泊而言重点在撤除排放氮磷的产业)。(2)淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、平板玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸等12个高耗能、高污染行业落后生产能力的具体经济政策。(3)关闭或迁移企业后安置和补偿企业员工的经济政策等。
　　
　　在全面防治污染方面，应重点研究制订以下环境经济政策:(1)中央和地方对于建设城市污水处理厂的投入政策，中央对地方进行资金支持的附加条件。(2) 对污水处理厂污泥进行综合利用或安全处置的经济鼓励政策。(3)城市对所辖农村村镇建设污水处理设施的资金支持政策。(4)限制农民使用化肥农药和鼓励使用有机肥料的经济政策。(5)流域内进行排污权交易的政策等。
　　
　　在强化综合手段和鼓励公众参与方面，应重点研究制订以下保障和鼓励政策:(1)各级政府财政支持休养生息的政策规定。(2)提高污水处理费和垃圾处置费的政策。(3)对重污染行业实行差别电价、阶梯水价的政策。 (4)跨区域流域污染赔偿和环境补偿政策。(5)排污费用于休养生息的特殊安排政策。(6)在休养生息区域内试行环境公益诉讼和索赔的政策等。
　　
　　以上这些特殊的政策需求仅是根据目前提出的休养生息的对策而初步提到的。除了这一途径外，更重要的是应该向各级政府和环保部门了解他们最需要什么样的环境经济政策，因为他们才是政策的真正需求者。因此，如果我们真正把休养生息作为一个必须实现的目标而不仅仅是一个良好的愿望，那么就制订休养生息的政策特别是环境经济政策开展一项系统的研究是十分必要的。这个政策系统中的很多行动(尤其是那些进行经济结构调整的行动)都超出了一个部门所能操作的范围，所以休养生息必须是中央政府的决策才能成功。
　　
　　由此，提出两点建议:一是一定要使“让不堪重负的江河湖泊休养生息”成为国家决策而不是部门意愿。二是在国家决策的情况下，系统地开展关于休养生息的政策研究，提出较为完备和翔实的政策安排，特别是环境经济政策。
　　
　　“尔曹身与名俱灭，不废江河万古流”。诗圣杜甫当年为了维护国家的优秀文化遗产而拂除功利，慨然命笔。今天我们借用他的名句，用以表达我们为了恢复我国环境质量而不惧艰难、奋力前行的信念，激励人们积极推进休养生息，维护江河湖泊秀丽长存。
　　
　　已出台的有利于休养生息的环境经济政策
　　
　　国家已经出台的对于包括需休养生息的江河湖泊在内所有地方都适用的一些环境经济政策。最近几年国家出台的一些与环境保护有关的产业政策和经济政策可以在休养生息中作为政策来使用。这些政策主要有:
　　
　　国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(2006年):关闭淘汰敞开式和生产能力低于1万吨的小电石炉。
　　
　　国家发改委、国家环保总局等7部委《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》(2006年):禁止新建25000千伏安以下铁合金矿热电炉项目。
　　
　　国家发改委、国家环保总局等7部委《关于加快电石行业结构调整有关意见的通知》(2006年):彻底关闭和淘汰5000千伏安以下(1万吨/年以下)电石炉及开放式电石炉、排放不达标的电石炉。
　　
　　财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》(2006年):优先采购环境标志产品。我国第一份政府采购“绿色清单”共涉及轻型汽车等14大类近千种产品。
　　
　　国家确立的公共财政预算安排的优先领域是:污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。
　　
　　国家和地方公共财政支持的重点项目是:能源和重要矿产资源地质勘察，生态环境保护与修复，环境污染治理，节能节水节地，循环经济示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城镇污水和垃圾处理设施等。
　　
　　在经济手段的环境经济政策方面，已在实施的国家有关政策也是休养生息行动中可以采取的。例如:
　　
　　国家发改委等《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》(2006年):如果企业掺加不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉等其他废渣(不包括高炉水渣)生产的建材产品，企业利用废液(渣)生产的黄金白银，废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资，国家将给予免征增值税的优惠。企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税。企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作为主要原料生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年。为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，可减征或者免征所得税一年。
　　
　　财政部、国家税务总局对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整的通知(2006年):新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目。
　　
　　财政部等5部委《关于调整部分商品出口退税率和增补加工贸易禁止类商品目录的通知》(2006年):对2831项商品的出口退税率进行了调整，抬高了“两高一资”产品的出口门槛。
　　
　　中国人民银行《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导性意见》(2007年):金融机构合理配置信贷资源，推进产业结构调整和优化升级。
　　
　　国家环保总局、中国人民银行、中国银监会《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》(2007年):对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制。
　　
　　《国务院节能减排综合性工作方案》(2007年)规定:
　　
　　——城市污水处理设施和配套管网建设的责任主体是地方政府，在实行城市污水处理费最低收费标准的前提下，国家对重点建设项目给予必要的支持。
　　
　　——完善电力峰谷分时电价办法，降低小火电价格，实施有利于烟气脱硫的电价政策。鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发电，实行相应的电价政策。
　　
　　——加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度，对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价。
　　
　　——全面开征城市污水处理费并提高收费标准，吨水平均收费标准原则上不低于0.8元。提高垃圾处理收费标准，改进征收方式。
　　
　　——进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。开展跨流域生态补偿试点工作。抓紧制订节能、节水、资源综合利用和环保产品(设备、技术)目录及相应税收优惠政策。
　　
　　——实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策。对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣。
　　
　　——抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税赋水平。适时出台燃油税。研究开征环境税。研究促进新能源发展的税收政策。实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。
　　
　　——鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。
　　
　　——研究建立环境污染责任保险制度。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。